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陕南移民搬迁工作回顾与思考
陕南移民搬迁工作回顾与思考

发布时间:2014-07-18 11:00:31 作者: 出处: 浏览:240次

 

2011年5月,陕南避灾扶贫移民搬迁全面启动以来,在各级党委、政府和大家的努力下,取得了阶段性成果。今天和大家见个面、做个交流,主要出于三个方面的考虑,一是有必要对近几年的工作做个全面回顾,对一些成熟做法、经验和大家一起确定下来,为进一步规范、巩固、提高工作水平创造条件;二是向大家传达一下省政府上午召开的《推进陕南移民搬迁工作规范化管理电视电话会议》精神,共同把庄省长的讲话要求和办公厅《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》落实好;三是和大家交流一下我在中央党校学习期间对移民搬迁工作的思考,抛砖引玉,以便大家在工作实践中进行深入创新。下面,我从三个方面和大家做以探讨交流。

一、陕南移民搬迁已经取得了显著的阶段性成果

移民搬迁走过了三年,搬迁了20多万户,70多万人,但仅仅完成了总任务量的1/3;而且搬迁后稳得住、能致富问题也非一朝一夕能够解决,要做的事情非常多,路还很长。因此,我们只能说取得的是显著的“阶段性”成果。

(一)主要做法

在推动搬迁过程中,各地都结合实际大胆创新,无论是从理论还是从实践的角度,可总结的东西很多,我觉得有四个方面的做法是比较成熟的,也是应该得到充分肯定的。

一是坚持规划引领。按照移民搬迁、小城镇建设和发展现代农业三位一体的思路,省、市、县分级制定规划,共同绘制蓝图,统筹分步实施,以规划统领全部移民搬迁工作,推动经济社会全面发展。

二是着力破解难题。围绕“搬得出、稳得住、能致富”的总目标,坚持问题导向,着力解决人向何处搬、钱从哪里来、用地问题怎么解决、群众长远生计如何保障、生态保护如何落实等关键问题,寻求破解之策。

对于人往何处搬,陕南山地面积大,好地方、安全地带该占的都占了,要么就是耕地基本农田,所以人往何处搬是一个非常现实的矛盾。我们把这几年的实践总结为“三避开、三靠近”,即安置点的选址做到避开地质灾害隐患点、避开水涝低洼地、避开自然保护区,在确保搬迁群众从根本上脱离自然灾害的同时,严格耕地和生态保护;“三靠近”,将安置点向城镇、向产业园区、向中心村靠近。“三避开、三靠近”绝不是简单的口号,而是集中体现了落实中央五位一体战略布局的新思路,把搬迁作为推动产业科学布局、提高土地利用效率、促进城乡公共服务均等的契机。大家想想,陕南特别是深山区的群众,一条沟就住了那么几户人,那些人要实现公共服务均等化,要奔小康何其难也?

对于钱从哪来来,这是搬迁启动之初,大家觉得最难的问题。实际上资金需求主要集中在三大方面,一是建房资金,二是基础设施和公共配套资金,三是产业扶持资金。前一段大家更多的侧重了建房资金的问题,省上通过组建陕南移民搬迁工程有限公司,强力整合相关政策、项目和资金,争取中央财政支持,加大一般性转移支付力度,设立移民搬迁专户等措施,基本实现了资金的静态闭合。去年到今年开始关注基础设施和公共配套的资金问题,但实际上更多的今后要考虑产业资金问题,这需要引起大家思考和重视。

对于用地问题,陕南立地条件稍好的地方要么是耕地、要么是基本农田,在国家下达我省建设用地指标总量偏少、调整基本农田难度又很大的情况下,如此大规模的搬迁要么是无地可用,要么是违法用地。作为国土资源厅,看着违法用地不行,但又承担了移民搬迁职能,用地问题又必须解决。在省委省政府大力支持和我们全力争取下,国土资源部给我们了一个“生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用政策”,这个政策有四大好处,首先解决了规划问题,变更土地利用规划最高要国务院批准,特别是涉及基本农田,一亩以上都需要经过国务院批准,有了这个政策,不仅不用层层上报修改土地利用总体规划,而且还可以利用移民搬迁规划来调整土地利用规划;其次是解决了指标问题,建设用地计划是国家保留不多的、严格控制的指令性计划,陕西一年只有13万亩的新增建设用地指标,而一年的用地需求得50多万亩,这个政策用增减挂钩的办法很好地解决用地指标问题。第三大好处是减少了市、县两级人民政府的开垦费和新增费,我估计最少几百亿。第四大好处,就是给你先算了一笔空帐,然后再算拆旧建新的结余指标,结余指标还允许在市域拍卖,筹集搬迁资金,移民办的同志好好利用这个政策。

在群众长远生计上,主要通过开展职业、技能培训,提高就业能力;颁发土地证、房产证,显化移民房产和土地财产权;鼓励原承包地、林地流转,增加财产性收入;加大招商引资力度,增加非农就业机会,提高工资性收入;出台产业扶持办法,扶持搬迁群众自主创业,增加经营性收入等办法,千方百计拓宽移民增收渠道。同时,积极创新社会管理,搞好安置区教育、医疗等基本公共服务,让搬迁群众住得舒心,为稳得住、能致富奠定基础。

在生态保护上,人是大自然中最具破坏性的动物,人进林退,人进草退,这是一般规律。把群众从生态保护区自然保护区搬出来就是对生态的最大保护,减少了人为对大自然的伤害,现在虽然搞了退耕还林,但是老百姓想把日子过的好一点,解决娃的上学问题看病问题盖房问题,必然还要拿三样工具,镢头、斧子、锯子,镢头是刨植被的,那两样是砍树的,所以把人退出来,就把生态的问题解决好了。

三是致力四化同步。把陕南移民搬迁放在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的大背景下审视和推进,努力实现农村居住的城镇化、农业产业的现代化、工业的新型化和人与自然和谐的生态化。

四是突出改革创新。如将分散在各部门涉及生态、扶贫、避灾方面,以及水、电、路等基础设施和文化、医疗、教育等公共服务政策和项目资金捆绑使用,发挥政策聚合效应,提高资金使用效率。在搬迁户管理上,实行“社区管理房和人,原籍管理地和林”的办法,创新户籍管理,做好日常管理服务。

(二)主要成效和存在问题

三年来,陕南三市累计完成投资359亿元,搬迁安置群众20多万户、70多万人,蹚出了一条积极稳妥的避灾扶贫移民新路子,走出了“年年避灾年年灾、年年扶贫年年贫、年年植树不见树”的怪圈,搬迁群众生产生活发生了巨大变化,取得了显著的经济社会效益。

一是迁出群众的生活条件明显改善。搬迁户从“隔山为邻、十里同村”偏远危险的深山区搬到水、电、路、讯、视、网等基础设施完善,教育、文化、医疗等服务便捷的新型社区,从土坯房搬到了外墙有民俗文化传承、室内家电一应齐全的砖瓦房或楼房,三市累计增加搬迁群众财产161亿元。通过搬迁,不指望靠天吃饭的几亩薄地,就业机会也多了,娃娃上学近了,老人就医方便了,效果实实在在。

二是搬迁群众的生产方式开始转变。搬迁群众实现了由单纯依靠贫瘠山地维生的小农经济向市场经济的转变;实现了由主要从事第一产业向第二、三产业多元就业的转变。通过移民搬迁,促进土地流转,加快发展标准化现代农业示范园区,不仅推进了农业生产的规模化、专业化、集约化发展,还能吸纳农民成为产业工人,大幅增加群众收入。

三是安置区公共服务均等化水平大幅提高。三年来,在1204个集中安置点投资21.15亿元,完成基础和公共服务设施建设项目3183个,规模较大的安置点均建立了社区服务中心,配备了相应的公共服务设施,催生了一大批与城市相近的公共服务均等化新社区。目前,共计有37万多搬迁群众进城入镇,陕南三市的城镇化率也因此提高了近4个百分点。

四是迁出区自然生态环境逐渐恢复。通过移民搬迁,改变了山区群众靠锯子、斧子、镢头谋生的传统方式,有效减少对生态的人为扰动,为天然林保护、山区生态功能恢复、人与自然和谐相处奠定了基础,保证了一江清水送北京。陕南三市的生物多样性和生态系统恢复明显加快,年均治理水土流失2500平方公里、植树造林110万亩,植被覆盖率比三年前提高了4.5个百分点,汉江出境水质保持在三类以上。

这些成效的取得,得益于省委、省政府的正确决策和坚强领导,得益于省级各部门的通力协作和主动作为,更得益于陕南三市广大干部群众、特别是移民部门同志的辛勤努力和艰苦奋斗。在此,我代表国土厅,向大家表示最诚挚的敬意!

在看到这些成效的同时,我们也要清醒地认识到我们工作中的不足和存在的问题。比如:

一是一些地方对这项工作的认识不到位。至今仍停留在“要我干”的状态,就移民搬迁抓移民搬迁,把移民搬迁与扶贫工作、产业开发、现代农业、城镇建设、美丽乡村建设等工作割裂开来,缺乏系统思维,主动性、积极性不够,工作只是一般化要求,质量和标准不高,移民部门干部队伍的工作水平和作风还不完全适应工作的需要。

二是搬迁重点不够突出。前三年有自筹能力、有积极性的群众大部分已搬了,但真正受自然灾害威胁的不安全农户和因贫困无力搬迁的农户大部分还没搬出来。不搬这些群众有违我们工作的初衷,搬迁这些群众困难重重。因此说,我们的工作目前已进入了攻坚阶段,不啃这块硬骨头肯定过不了关。

三是管理上不够规范。一些地方审定搬迁对象、签订搬迁协议、明确补助标准等工作做得不实、不细,一些群众搬不搬、往哪里搬、怎么搬还心中无数,当地政府也不完全清楚,搬迁工作在一定程度上存在着盲目性。移民搬迁住房补助政策在一些地方兑现不到位,政府没有完全按规定办事,群众不满意,甚至上访时有发生。

四是搬迁后续管理服务还不到位。一些地方把大部分的工作精力都放在了搬迁上,对搬迁群众的后续管理、集中安置小区设施配套落实不够,以致房子盖得不少,入住率不高,住进去后的问题也不少。

五是部分搬迁群众的就业和搬迁区的产业培育尚需不懈努力。产业支撑不够,移民转移就业困难,“能致富”的门路也不多。

另外,相关政策、项目、资金整合不够充分,也不够顺畅;如何完善人口迁徙后的社会治理,让搬迁群众尽快融入新的生活环境,等等这些问题,都需要我们在今后的工作中下大气力加以解决。

二、前三年多工作的启示及对陕南移民搬迁工作的再认识

()三年来搬迁工作给我们带来几点启示

第一,通过移民搬迁改变生存环境,可以从根本上破解山区致贫难题。山区的一般特点是,地广人稀,生产生活条件恶劣,产业发展滞后,商品化程度较低,脱贫致富难度大。如果群众现在继续住在七沟八岔,始终在山里打转转,恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入,能解决致富奔小康的问题吗?陕南移民搬迁,一方面把贫困人口引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区,为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造了条件;另一方面,随着山区人口有序进城入镇,促进了农民承包地、山林等经营权的流转,较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约。实践充分证明,移民搬迁是刨掉穷根、减少贫困、富裕农民的一项根本举措。

第二,通过移民搬迁促进人口聚集,可以为山区城镇化提供现实路径。只有减少农民才能富裕农民,这是各界的共识。山区生产力发展水平低,自身实现城镇化进程十分缓慢。但我们在尊重群众意愿的基础上,通过移民搬迁,分类引导农民就地、就近有序进城入镇,以行政推力,促进了大中小协调发展的城镇体系加速形成,为广大山区实现新型城镇化的探索了一条有效路径。

第三,通过移民搬迁整合公共资源,可以有效推进城乡公共服务均等化。山区群众居住分散,解决基础设施问题成本高、重复浪费、经济性差。通过移民搬迁,打破部门界限,统筹使用相关资源,推动公共财政与人口聚集同步同向,较好地发挥了资源聚集效应,探索出了加快“城”“乡”融合、促进公共服务均等化的一条捷径,这也是陕南移民搬迁取得成效的关键之举。

第四,通过移民搬迁主动避让,可以有效解决地质灾害防治难题。在地质灾害一般防治措施“跑、治、搬”中,“跑”比较被动,而且对险情预报要求高;采取工程治理,量大面广,需要大量资金的长期投入。更为关键的是,地质灾害具有隐蔽性强、暴发迅猛等特点,一般很难做到精准预报,而且相对洪涝、地质灾害的巨大破坏力而言,工程防治效果很有限。通过搬迁,组织群众主动从灾害多发区撤出,比较彻底的使群众远离了“灾害源”。近三年陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损。实践表明,尊重自然规律、主动向大自然低头,是面对地质、洪涝等自然灾害的理性选择。

第五,通过移民搬迁“人退林进”,可以有效促进生态功能恢复。森林是生态的重要屏障,在当前生态形势严峻的情况下,保护广大山区的林木、植被尤为重要。居住在山区的群众为了生存必然向大山伸手。有些地方,在退耕还林以后,群众为了增加收入,靠山吃山的习惯仍然无法彻底改变。

只有通过移民搬迁,让群众住在生产生活条件好的人口聚集区,降低群众对山林的过度生存依赖,才能从根本上减少人类活动对大自然的扰动,保持一方净水净土。

()对这项工作的再认识

移民搬迁工作已经实施了三年,应该讲对这项工程的认识不再是问题。但在实践中,我们发现,有些地方对移民搬迁的全局性、战略性意义认识不到位,至今还停留在最初单纯为了避险而搬迁上,缺乏系统谋划和综合思考,就移民搬迁论移民搬迁的现象还比较突出。有必要从以下几个方面,再认识、再提高、再领悟,切实把握移民搬迁工程的重大意义和深远影响,增强做好这项工作的使命感、责任感和紧迫感。

第一,移民搬迁是一项重大发展工程。移民搬迁对于陕南而言,是建国以来涉及人口最多、投资力度最大的一项发展工程,必将成为陕南发展史上的重要转折点和里程碑。

10年搬迁240万人,意味着陕南三市一半的农民将会进城入镇住社区,陕南的经济和社会形态必将发生重大变化。

10年静态投资1100多亿元,这对陕南三市来说,是前所未有的持续投入和发展助推,必将为陕南经济转型和长远发展奠定坚实基础。

有的搬迁群众讲,就陕南山区来看,49年农民实现政治上翻身得解放,改革开放使山里人解决了温饱,移民搬迁让山里人迈上了致富奔小康的新路子。

第二,移民搬迁是一项重大民生工程。通过搬迁让群众彻底离开“灾害源”,有效保障了群众生命财产安全;把贫困人口聚集到城镇等经济条件好的地区,彻底刨掉穷根,促进贫困人口脱贫致富;另外,搬迁实现了公共财政资金与人口“两集中”,较好地发挥了资源聚集效应,促进“城”“乡”融合和公共服务均等化,让广大山区农民过上有尊严的生活。

第三,移民搬迁是一项重大创新工程。

一是随着山区人口有序进城入镇,必然为农民承包地、山林等经营权的分离和流转创造条件,为化解以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约奠定基础,为小农经济向社会化大生产迈进提供现实需要。

二是经济结构的变动,必然引起社会组织结构的调整,加之大范围的人口迁徙,本身就打破了原有的社会结构以及区域、利益格局。比如:就医、就学、社保等管理体制面临着创新和调整,集体经济成员的集体财产权益维护、村民自治实现形式等都需要进一步完善和落实。这些都是我们落实党的十八大和十八届三中全会决策部署,创新基层社会治理体系、提高社会治理能力的客观需要。对更好地顺应人民群众享受公共服务均等化的迫切要求,推动基层民主管理,激发农村发展活力,促进城乡共同繁荣具有十分重要的意义。

第四,移民搬迁是一项重大生态工程。将群众迁出大山、集中居住后,可以降低群众对山林的过度依赖,从根本上减少人类活动对大自然的扰动,也利于生产生活垃圾集中处理。

此外,通过对旧村庄的复垦和还林还草,加速“人退林进”,可以多层面、全方位促进生态环境建设,保持一方净水净土,确保一江清水送北京。

第五,移民搬迁是一项重大德政工程。从当前情况看,预计完成搬迁大约需10年时间,但搬迁后的产业培育、社会治理体系建设、公共服务完善、以及搬迁群众致富都需要很长一段时间,这就要求全省各级领导干部,能够有正永书记、勤俭省长这样的境界,以功不在我、务实为民的情怀,一任接着一任干、一茬压着一茬做,始终保持工作态度不变、工作力度不减,坚定决心不动摇、思想行为不懈怠、工作推进不折腾,以“蚂蚁啃骨头”的精神,把这件打基础、利长远、惠民生大事办好。

三、全力推动各项工作再上新台阶

随着移民搬迁工作的不断推进,在工作重心上,已经由开始的搬得出向搬得出、稳得住、能致富三者并重的转变;在管理方式上,已经由制度探索向制度完善转变,由一般化管理向精细化管理转变;在全社会对搬迁的看法上,已经有初期的质疑向充满期待和赞许转变。搬迁工作已经站在了全新历史起点上,更需要大家积极适应这种变化,顺应这种要求,兢兢业业,全力推动各项工作再上一个新台阶,充分发挥移民搬迁的综合效应。

涉及的问题很多,实际上这一次移民搬迁,我理解是对农村,特别是山区,基层政权组织设置和基层组织建设的一次重新布局。结合省上搞的镇村撤并合并,整个是一次大的社会管理和社会治理体系的创新,不要简单的理解为叫群众搬了就对了,搬迁后户籍问题怎么办?原来的承包耕地、林地怎么办?进入新社区以后如何融入?公共配套基础设施建设和公共服务,只有把这些问题解决好才可能解决好生计的保障问题,还有生存生产生活,

 

 

(一)进一步规范搬迁安置。

一是明确搬迁重点。严格按照省政府《陕南地区移民搬迁安置总体规划(2011-2020年)》规定的五种类型、六种范围进行对象审核。优先搬迁地质灾害危险户、洪涝灾害威胁户和危困户、特困户,在2016年底之前必须全面完成这三类群众的搬迁安置任务,确保搬迁对象的精准性。对未能按时完成这一任务,出现灾害导致人员伤亡的要严肃追究当地行政领导和移民等部门负责人的责任。另外,这里需要明确的是今后工程移民仍可继续纳入了搬迁范围,统筹分类安置,但不得重复使用陕南避灾搬迁专户资金给予补贴。

二是完善搬迁规划。虽然各市县在搬迁启动之初,都制定了相应的规划,但客观上讲,当初制定的移民搬迁规划整体上是比较粗的,通过三年多的实践,很有必要根据搬迁工程推进情况,结合陕南循环经济发展规划、秦巴山区扶贫攻坚规划、新型城镇化规划,对原搬迁规划作进一步修订和完善。

在布局上,要把优化集中安置点布局作为确保搬迁有序、稳健推进的重要基础。各安置点的选址和布局,充分考虑资源环境承载能力、产业支撑能力以及立地条件,坚决避开地质灾害隐患点、避开洪涝灾害隐患区和自然保护区,努力靠近城镇、靠近产业园区、靠近中心村,结合实际传承特色,宜大则大,宜小则小,最大限度地避免削山斩岩、填江改河、损坏植被。

在规划的内容上,既要有搬迁安置和安置点的布局等内容,更要有基础公共服务设施配套、特别是产业培育和劳动力就业等方面的内容。

在即将着手制定市、县“十三五”经济社会发展规划,以及交通、农业、林业、水利等专项发展规划时,应将移民搬迁作为重要考虑因素之一,与搬迁规划做好衔接。

三是规范安置房建设。一要提早谋划。按照每年大约6万户的规模,提早谋划下一年度的各项工作,确保当年任务当年开工,而且在年初开工。开工后就要循序建设,把握工程进度,当年的建房任务要力争在第二年底前完成。

二要突出民俗特色。安置房要结合美丽乡村建设,不搞千村一面,不鼓励外墙贴瓷片,避免“将钢筋水泥的森林搬到乡村”。

要将移民搬迁与农村宅基地管理有机结合起来。严格按照标准确定宅基地面积,避免出现一户多宅、超大豪宅问题。

四要完善建房组织方式。移民搬迁安置房建设,不能和其他工作一样,县以下层层分解任务到村,而应该由县上负责规划、定点选址、办理手续、招标以及整体协调工作,乡村两级只负责具体实施、组织群众和保障施工环境。

四是逐户签订搬迁协议。这是实现有计划、有组织、有秩序搬迁的基础,也是界定政府与搬迁户、迁出地和迁入地权责关系的必要法律形式,还是用好、用活国土资源部支持政策的现实需要。要进一步完善搬迁协议内容,必须逐移民户签订协议,以前没有签订的要抓紧补签,今后必须在搬迁前签订协议。协议应明确搬迁时间、安置地点、建房面积、补助标准等,特别是要按照一户一宅原则,在协议中确定旧房腾退拆除办法和期限,因为只有将旧宅基地复垦与农村土地综合整治结合起来,才能满足国土资源部的政策要求,实现土地利用的整体闭合,解决集中安置点与现行规划不一致、安置点建设用地和流转结余建设用地指标筹集资金等问题。

(二)进一步做实产业培育。移民搬迁最终能否成功,关键在稳得住能致富上,把群众搬出来,只是迈出了第一步。因此,在后面的工作中,必须把解决搬迁群众生产门路、就业出路和产业培育作为下一阶段工作的重中之重,一手抓搬迁安置,一手抓产业培育,力争到2020年,基本形成独具陕南特色的现代产业体系,做到搬迁群众有家业、有就业、有产业,自我发展能力大幅提升,多渠道增加搬迁群众的财产性收入、工资性收入和经营向收入。

一是明确产业培育方向。紧扣省上确定的陕南发展循环经济定位,以绿色、循环产业为总方向,在面上,着力发展吸纳就业能力强的设施农业、循环工业和生态旅游业,如距西安较近的柞水、镇安、商南、宁陕、佛坪等县可借鉴北京延庆经验,发展绿色、循环产业和休闲旅游业;在点上,根据搬迁家庭状况以及就业、创业能力,因户而异确定扶持办法,争取搬迁后3-5年内,每户有一人从事二、三产业,或有一个稳定的就业门路和收入来源。

二是创新产业培育方式。人的素质高低,决定了从业水平和生活质量。制定搬迁群众职业教育实施细则。对搬迁户中,高中毕业的适龄年轻人,按庄省长协调的意见,充分利用陕南三市职业教育资源,实行免试、免费宽进严出的职业教育,为长远就业奠定基础;对搬迁户中的成年劳动力,利用人社、扶贫等部门培训项目,开展适用技术培训,确保每户有一人掌握1-2项实用技术,提高就业能力,增加工资性收入。

三是建立产业扶持基金。省上拟采取多渠道筹集的办法建立产业扶持基金,主要是用于扶持搬迁户发展规模农业,农副产品加工业和绿色产业。今年先在安康市选择10个集中安置点,开展产业配套试点工作,通过试点,摸索经验,面上推广。各市也要建立相应的扶持资金。资金来源??

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