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移民搬迁:山区解决生态避灾贫困问题的理性选择
移民搬迁:山区解决生态避灾贫困问题的理性选择

发布时间:2016-05-06 17:09:15 作者: 出处: 浏览:150次

  王卫华 陕西省国土资源厅厅长

  【摘要】 全国山区地质灾害中、高易发区面积490万平方千米,占国土总面积的51%;全国3.1亿公顷林地中山地占73%;全国贫困人口的70%集中在山区,我?国?1?4?个?集?中?连?片?贫?困?区绝大多数也是山区。地处秦巴山区的陕南三市,自然生态良好、地质灾害频发、集中贫困面大,是灾害易发区、连片贫困区、生态功能区“三区叠加”的典型。本文以陕西(陕南)山区开展的移民搬迁工作为例,较为全面地探究了通过移民搬迁一揽子解决类似地区生态、避灾、贫困问题的思路和方法。着重介绍了陕南移民搬迁的背景和现实考量,对主要做法和成效进行了分析,对其在全国类似地区的借鉴意义进行了认真梳理,并提出了将陕西作为全国移民搬迁试验区、为全国解决同类集中连片贫困地区的经济社会发展作进一步探索的建议。

  【关键词】陕南  移民搬迁  生态避灾贫困

  灾害易发区、贫困聚集区、生态功能区“三区叠加”,在全国山区具有普遍性和广泛性。如何处理这些地区群众的生存、生产、生活及其与生态文明建设之间的关系,是我国全面建设小康社会必须面对的重大课题。本文通过对陕西(陕南)移民搬迁理念、思路、举措的研究分析,探寻实践规律,发掘其对全国类似地区的借鉴意义。

  一、陕西(陕南)开展移民搬迁的基本动因和背景

  陕西由关中、陕北、陕南三大板块构成。陕北能源资源富集,是国家级能源化工基地,经济发展已步入快车道;关中雄踞八百里秦川,区位优势明显,城镇化程度较高,在工业和高新技术产业驱动下,经济和社会事业发展处于全省领先地位;地处秦巴山区的陕南三市,自然生态良好、地质灾害频发、集中贫困面大,是灾害易发区、连片贫困区、生态功能区“三区叠加”的典型。区内高、中地质灾害易发面积占三市国土面积的2/3,近10年间发生2000余起地质灾害,造成590多人死亡或失踪,直接经济损失460多亿元,仅2010年7·18洪灾一次死亡失踪300多人。长期的地质洪涝灾害侵扰,恶劣的生产生活条件,单庄独户的小农经济,使陕南严重滞后于全省发展步伐。2010年占全省国土面积34%的陕南三市,经济总量仅占全省的10%,财政收入占全省的4%,而贫困人口却占全省总量的39%,是全省经济社会均衡发展的主要短板,直接影响着陕西经济社会发展的质量和速度,也是陕西能否与全国同步建成小康社会必须直面应对、全力解决的主要掣肘。

  陕西决策者以对历史、对人民高度负责的强烈责任感、紧迫感、使命感,怀着对自然规律、对群众生命的深深敬畏,在全面调研分析的基础上,决定把“移民搬迁”,作为一项长期持续推进的重大发展工程和民生工程,以“搬迁”为载体,综合施策、协同推进,一揽子解决陕南灾害治理、产业发展、扶贫开发、生态保护等诸多问题,保障群众生命财产安全、提升人民生活尊严和幸福指数,实现与全省同步建成小康社会。客观上看,就地质灾害防治而言,在传统的“跑、治、搬”基本方法中,主动向大自然低头、搬迁避险,是避免重复投资、一劳永逸的有效办法;就生态保护而言,“搬”是减少人类活动对自然破坏、加强生态文明建设的最佳途径;就扶贫开发而言,“搬”也是从根本上改善山区群众恶劣的生存环境,引导群众从传统农业向现代农业和二、三产业转移的治本之策。为此,陕西省委、省政府决定从2011到2020年,对陕南地区深受自然灾害威胁和贫穷困扰的60万户、240万人实施生态避灾扶贫移民搬迁。

  二、陕南移民搬迁工作的基本做法和主要成效

  (一)基本做法

  为了扎实有效推进陕南移民搬迁工作,陕西省成立了以省长为组长、分管省长为副组长、相关部门为成员单位的领导小组,领导小组办公室设在省国土资源厅,陕南各市县也成立了相应的机构。在具体实施中,围绕“搬得出、稳得住、能致富”的总目标,着力解决人向何处搬、钱从哪里来、群众长远生计如何保障、生态保护如何落实等关键问题。

  1、人向何处搬。科学的确定搬迁方向,必须统筹考虑搬迁群众的生存安全、生活来源、自身条件等多种因素,使地方政府以及搬迁对象能够在现有经济基础上解决好避灾脱险、就业创收及生态保护等问题。在搬迁决策之初,陕西首先对陕南地区需搬迁群众以及群众搬迁意愿逐户做了全面调查统计。按照“建设小城镇、发展现代农业和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路,结合经济社会发展规划、主体功能区规划、新型城镇化和扶贫攻坚规划,制定了10年搬迁规划。在此基础上,采取群众自愿申请、村组初核、乡镇初审、县区审定、“三级公示”的办法确定搬迁对象,并综合考虑受灾害威胁程度、经济社会和生态承载能力等因素,制定轮候计划,争取在前五年优先把居住在地质、洪涝灾害危险区和生态保护区内的群众搬出来。同时,按照“三避开”(避开地质灾害隐患点、避开基本农田、避开自然保护区)、“三靠近”(把搬迁作为推动产业科学布局、提高土地利用效率的契机,集中安置点尽量靠近城镇、靠近产业园区、靠近中心村)原则,采取因地制宜、因户而异的安置方式,将搬迁群众安置到与个人愿望相符合、与自己谋生能力相适应的地方。比如,只能以耕种为主的群众,就近在中心村安置;引导有一技之长,适宜从事二、三产业的群众,进入集镇或规划的农村新型社区安置;鼓励具有一定经济基础和稳定就业、适应能力强的群众,到县以上城市安置。

  2、钱从哪里来。到2020年完成搬迁任务,静态投资约需1100多亿元。解决好资金问题,对于地方财力有限、群众筹资能力较差的西部欠发达省份来讲是圆满完成搬迁任务的关键。陕西在建房资金上,采取向中央财政争取补助一点、省市县三级财政筹集一点、有能力的搬迁户自筹一点的办法解决。财政筹集的建房资金,根据群众经济状况和安置方式,按照60、80、100平方米三个基准户型,给予每户3-6万元的建房补助,基本做到了特困搬迁群众少出钱或不出钱。其中:搬迁群众中的特困户、危困户,实行交钥匙工程,由政府免费提供不超过60平方米的安置房;五保户由政府免费提供住房,集中供养,房权归公。对于经济条件较好、家庭人口多的群众,在符合有关规定的情况下,允许适当增加住房面积,其超标准部分按照市场价补缴房款。在公共服务、基础设施建设和产业培育资金上,陕西对30多个部门的40多项与移民搬迁相关的专项资金进行整合,既减少项目分头安排、资金分散使用所带来的重复浪费问题,又能解决移民搬迁筹资难的问题。同时还通过在安置区配建部分商品房、利用国土资源部给予的支持政策在市域内交易结余建设用地指标,以及引导相关企业参与等市场化手段解决部分资金。截至目前,多数市县基本实现了搬迁资金的“动态平衡”和“整体闭合”。

  3、群众长远生计如何保障。稳得住、能致富是检验搬迁效果的关键所在。要稳得住,既要使群众在生存环境、生活条件、公共服务等方面有明显改善,又要能从长远生计上解除他们的后顾之忧。为了实现“稳得住、能致富”,陕西千方百计为搬迁群众创造就业机会,增加收入来源。一是通过颁发新建移民安置房土地证、房产证,显化移民房产和土地财产权;开展了移民搬迁同保障性住房建设结合试点,鼓励有条件农民进城落户,购置保障性住房,促进移民搬迁与城镇化有机结合;保持原耕地、林地承包关系不变,并在尊重群众意愿的基础上,引导搬迁群众将承包的耕地、林地经营权流转给家庭农(林)场、经营大户或农业公司,多渠道增加农民财产性收入。二是通过整合陕南三市的职业教育资源,设立符合就业市场需求和产业发展规划的相关专业,对适龄搬迁群众实行免试、免费培训,基本做到每个有条件、有能力的搬迁群众掌握1-2项实用技术,并搞好就业推介,增加部分搬迁群众工资性收入。三是出台搬迁安置移民增收致富政策,财政每年安排3亿元设立创业扶持基金,按照一点一策、一户一法的要求,鼓励有条件的群众自主创业,从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业,着力增加经营性收入。另外,通过招商引资,引导外出能人回乡创业,走“山下建社区、山上建园区”的产业发展路子,增加搬迁群众就业机会,涌现出了“宁陕皇冠”、“紫阳闹热”等一批回乡创业典范。与此同时,陕西积极创新社会管理,不断提高安置区的公共服务水平。移民搬迁后的户籍根据群众意愿可保留原籍也可迁至新址,对未迁移户籍的移民,在安置地办理居住证,与迁入地群众享有同等的就学、养老保险、合作医疗、农村低保等福利待遇。对进城入镇的群众,统一纳入城镇社区管理,同等享受所在地公共服务;对在中心村安置的群众,将其纳入迁入地管理,相应完善基础和公共服务设施;对新建的集中安置点,参照城镇实施社区管理,根据需要配套水、电、路、讯、河堤、护坡挡墙等基础设施,健全教育、医疗、文体、警务等公共服务,统一提供教育培训、信息咨询、生产生活、医疗健康、文体休闲、证件代办、矛盾调处等各项管理服务,让搬迁群众住得安心、过得舒心。

  4、山区生态保护如何落实。陕西在搬迁中始终把生态保护放在重要位置。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧”的原则,对迁出区旧村庄、宅基地进行复垦、生态退耕,增加了林地、草地面积,继续实施水土保持、天然林保护、防护林体系建设等重点生态修复工程。同时,严格移民安置点选址布局,不搞削山斩岩、填湖改河;集中安置点都配备了污水、垃圾统一收集、处理设施,发展沼气等清洁能源,建设生态墓园,避免新的环境破坏。

  陕南是典型的“八山一水一分田”地区,土地资源十分稀缺,搬迁用地问题尤为突出。为此,陕西依据国土资源部给予的政策,制订了严格控制用地面积、保护迁入地耕地、复垦盘活宅基地和旧村庄等一系列实用管用、节约集约的用地措施。

  (二)主要成效

  三年来,陕南三市累计完成投资359亿元,安置群众20多万户70多万人,搬迁群众的生产生活发生了巨大变化,走出了“年年避灾年年灾、年年扶贫年年贫、年年植树不见树”的怪圈,蹚出了一条人与社会、人与自然和谐发展的新路子。

  1.迁出群众的生活条件明显改善

  搬迁户从“隔山为邻、十里同村”偏远危险的深山区搬到水、电、路、讯、视、网等基础设施完善,教育、文化、医疗等服务便捷的新型社区,从土坯房搬到了外墙有民俗文化传承、室内家电一应齐全的砖瓦房或楼房,三市累计增加搬迁群众财产161亿元。在财产安全得到保障和财产质量得到突破性提升的同时,群众生活一下子融入了现代文明社会,还得到了社区的管理服务以及村民到城镇居民的转变,思维方式、行为习惯、文明程度发生了质的变化。白河县西营镇在移民搬迁社区成立了6个免费公共服务队和医疗卫生、供水排污、家电维修、通信网络、室内装修、红白喜事、家政服务8个有偿公共服务队,居民有事打个电话就能解决。还组织群众参加广场舞、交谊舞、合唱团等文体活动,倡导健康文明生活的新风尚。有老人激动地说,“以前碰上下雨天,晚上睡觉都不踏实,生怕走了山、塌了房。现在让我们住上了这样的好房子,过上了好日子,我活了60来岁,从来都没有遇到过这样的大好事,真是要感谢党、感谢政府”

  2.搬迁群众的生产方式开始转变

  搬迁群众实现了由单纯依靠贫瘠山地维生的小农经济向市场经济的转变;实现了由主要从事第一产业向第二、三产业多元就业的转变。通过移民搬迁,促进土地流转,加快发展标准化现代农业示范园区,不仅推进了农业生产的规模化、专业化、集约化发展,还能吸纳农民成为产业工人,大幅增加群众收入。目前,迁入新居的群众70%接受了就业培训,20%到工业、农业园区和第三产业就业, 40%收入明显增加。许立成是安康市白河县仓上镇裴家社区的搬迁户,搬迁前家里只有几间土坯房和十余亩山坡地,一年到头忙忙碌碌,日子却过得很不宽裕。搬迁后,把承包地流转给了公司统一规模经营。现在,老许不仅在山下的新社区里置换了一套120多平米的新房子,还和老伴、儿子、儿媳一起,在公司当上了工人,家庭月工资达到8000元。

  3.安置区公共服务均等化水平大幅提高

  三年来,在1204个集中安置点投资21.15亿元,完成基础和公共服务设施建设项目3183个,规模较大的安置点均建立了社区服务中心,配备了相应的公共服务设施,催生了一大批与城市相近的公共服务均等化新社区。目前,共计有37万多搬迁群众进城入镇,陕南三市的城镇化率也因此提高了近4个百分点,由此也带来了陕南经济快速发展。近三年,在经济下行压力较大的背景下,陕南三市GDP年均增长17.58%。

  4.迁出区自然生态环境逐渐恢复

  通过移民搬迁,改变了山区群众靠锯子、斧子、镢头谋生的传统方式,有效减少对生态的人为扰动,为天然林保护、山区生态功能恢复、人与自然和谐相处奠定了基础,保证了一江清水送北京。陕南三市的生物多样性和生态系统恢复明显加快,年均治理水土流失2500平方公里、植树造林110万亩,植被覆盖率比三年前提高了4.5个百分点,中心城区空气质量二级以上优良天数达350天左右,汉江出境水质保持在二类以上。

  陕南移民搬迁在开始初期,因其工程浩大、任务艰巨,受到了来自不同方面的一些质疑,过去三年的实践和成效,使这种质疑的声音逐渐减少,尚未搬迁的群众对移民搬迁充满期待,盼着尽快轮到自己,担心这项工作停下来。目前,陕西省已将陕南模式推广到秦岭北麓、渭北旱腰带和陕北白于山区。客观地看,这项工程也还面临整合相关资源的体制障碍和政策担忧,部分搬迁群众的就业拓展和搬迁区的产业培育尚需不懈努力,如何完善人口迁徙后的社会治理,让搬迁群众尽快融入新的生活环境,也是一项重大课题。对此,当地党委、政府正在研究、探索破解。

  三、陕西移民搬迁对全国同类地区的启示

  全国山区地质灾害高、中易发区面积490万平方千米,占国土总面积51%。全国3.1亿公顷林地中山地占73%。全国贫困人口的70%集中在山区,14个集中连片。

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