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陕西移民搬迁的做法和启示
陕西:移民搬迁的做法和启示

发布时间:2016-07-22 17:53:36 作者: 出处: 浏览:279次

  陕南地处秦巴集中连片贫困山区,是国家重要的生态主体功能区和南水北调水源涵养地。区内28个县(区)有27个是国家级贫困县,贫困人口303万,占陕西贫困人口的39%。地质灾害易发面积占陕南国土面积的2/3,近1 0年间发生2000余起地质灾害,造成590多人死亡或失踪,直接经济损失460多亿元。陕西省对陕南的情况进行深入调研,认为以“搬迁”为载体,综合施策、统筹推进,是一揽子解决陕南产业发展、扶贫开发、灾害治理、生态保护等诸多问题的根本举措。从2011年起,陕西省对陕南深受自然灾害威胁和贫穷困扰的240万人实施避灾扶贫生态移民搬迁,走出了一条以移民搬迁为载体,统筹解决山区经济社会发展问题的新路。

  一、主要做法

  移民搬迁,总目标是搬得出、稳得住、能致富,关键是解决好“人往哪里搬、钱从何处来、群众长远生计如何保障、山区生态保护如何落实”等问题。

  (一)人往哪里搬。在搬迁决策之初,首先对陕南地区搬迁群众逐户做全面调查统计。按照“建设小城镇、发展现代农业和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路,结合经济社会发展规划、主体功能区规划、新型城镇化和扶贫攻坚规划,制定了1 0年搬迁规划。在此基础上,采取群众自愿申请、村组初核、乡镇初审、县区审定、“三级公示”的办法确定搬迁对象,并综合考虑受灾害威胁程度、经济社会和生态承载能力等因素,制定轮候计划,优先搬迁居住在地质、洪涝灾害危险区和生态保护区内的群众。同时,按照“三避开”(避开地质灾害隐患点、避开基本农田、避开自然保护区)、“三靠近”(靠近城镇、靠近产业园区、靠近中心村)原则,采取因地制宜、因户而异的安置方式,将搬迁群众安置到与个人愿望相符合、与谋生能力相适应的地方。比如,只能以耕种为主的群众,就近在中心村安置;有一技之长,适宜从事二、三产业的群众,在集镇或规划的农村新型社区安置;有一定经济基础、就业稳定、适应能力强的群众,到县以上城市安置。

  (二)钱从何处来。在建房资金上,采取“向中央财政争取补助一点、省市县三级财政筹集一点、有能力的搬迁户自筹一点”的办法。财政筹集的建房资金,根据群众经济状况和安置方式,按照60、80、100平方米三个户型标准,给予每户3-6万元的建房补助,基本做到特困搬迁群众少出钱或不出钱。对搬迁群众中的特困户、危困户实行交钥匙工程,由政府免费提供不超过60平方米的安置房;五保户由政府免费提供住房,集中供养,房权归公。对于经济条件较好、家庭人口多的群众,在符合有关规定的情况下,允许适当增加住房面积,超标部分按照市场价补缴房款。对30多个部门的40多项与移民搬迁相关的专项资金进行整合,统一用于公共服务、基础设施建设和产业培育,既减少项目分头安排、资金分散使用所带来的重复浪费,又能解决移民搬迁筹资难的问题。同时还通过在安置区配建部分商品房、利用国土资源部给予的支持政策在市域内交易结余建设用地指标、引导相关企业参与等市场化手段解决部分资金。截至目前,多数市县基本实现搬迁资金的“动态平衡”和“整体闭合”。

  (三)群众长远生计如何保障。为了实现“稳得住、能致富”,陕西千方百计为搬迁群众创造就业机会,增加收入来源。一是通过颁发新建移民安置房土地证、房产证,保持原耕地、林地承包关系不变,并在尊重群众意愿的基础上,引导搬迁群众将承包的耕地、林地经营权流转给家庭农(林)场、经营大户或农业公司,多渠道增加农民财产性收入。 二是整合陕南三市的职业教育资源,设立符合就业市场需求和产业发展规划的相关专业,对适龄搬迁群众实行免试、免费培训,基本做到每个有条件、有能力的搬迁群众掌握1-2项实用技术,并做好就业推介,增加部分搬迁群众工资性收入。三是出台搬迁安置移民增收致富政策,财政每年划拨3亿元设立创业扶持基金,鼓励有条件的群众自主创业,从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业,着力增加经营性收入。四是大力招商引资,引导外出能人回乡创业,增加搬迁群众就业机会,还涌现出“宁陕皇冠”、“紫阳闹热”等一批回乡创业典范。与此同时,陕西积极创新社会管理,不断提高安置区的公共服务水平。移民搬迁后可保留原籍也可迁至新址,对未迁移户籍的移民,在安置地办理居住证,与迁入地群众享有同等的就学、养老保险、合作医疗、农村低保等福利待遇;对进城入镇的群众,统一纳入城镇社区管理,同等享受所在地公共服务;对在中心村安置的群众,将其纳入迁入地管理,或新设社区自治组织管理;对新建的集中安置点,参照城镇社区管理,并根据需要完善水、电、路、讯等基础设施,健全教育、医疗、警务等公共服务,让搬迁群众住得安心、过得舒心。

  (四)山区生态保护如何落实。按照“宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧”的原则,对迁出区旧村庄、宅基地进行复垦、生态退耕,增加了林地、草地面积,继续实施水土保持、天然林保护、防护林体系建设等重点生态修复工程。严格移民安置点选址布局,不搞削山斩岩、填湖改河;集中安置点配备污水、垃圾统一收集、处理设施,发展沼气等清洁能源,建设生态墓园,避免新的环境破坏。移民搬迁也改变了山区群众靠锯子、斧子、镢头谋生的生产方式,有效减少对生态的人为扰动。

  三年来,陕南三市累计完成投资359亿元,安置群众20多万户70多万人。迁出群众生活条件明显改善,从“隔山为邻、十里同村”的偏远危险深山区搬到了新型社区,搬迁新址没有出现一户因灾受损,37万多搬迁群众进城入镇住社区,陕南城镇化率因此提高了四个百分点。搬迁群众生产方式开始转变,70%接受就业培训,20%到工业、农业园区和第三产业就业,40%

  搬迁户收入显著增加。安置区公共服务均等化水平大幅提高,在1204个集中安置点投资21.15亿元,完成基础和公共服务设施建设项目3183个,催生了一大批与城市相近的公共服务均等化新社区。迁出区自然生态环境逐渐恢复,植被覆盖率比三年前提高4.5个百分点,生物多样性和生态系统恢复明显加快。陕南三市的发展潜力进一步激活,在经济下行压力较大的背景下,过去三年GDP年均增长17.58%。

  二、基本启示

  像陕南一样,我国大多数山区是灾害易发区、贫困聚集区、生态功能区“三区叠加”。全国山区地质灾害高易发区和中易发区面积490万平方千米,占国土总面积51%。3.1亿公顷林地中山地占73%。全国贫困人口的70%集中在山区,14个集中连片贫困区绝大多数是山区。陕南的移民搬迁,走出了“年年植树不见树、年年避灾年年灾、年年扶贫年年贫”的困境,为解决全国同类地区发展问题提供了有益启示。

  第一,通过移民搬迁改变生存环境,可以从根本上破解山区致贫难题。贫困山区地广人稀,生产生活条件恶劣,产业发展滞后,商品化程度较低,脱贫致富难度大。如果始终在山里打转转,恶劣的自然条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。陕南移民搬迁,一方面把贫困人口引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区,为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业或者接受二、三产业辐射带动创造条件;另一方面,随着山区人口有序进城入镇,促进了农民承包地、山林等经营权的流转,较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约。近两年,陕南农民人均纯收入增长幅度高于全国和全省平均水平,发展差距扩大趋势开始扭转。可以说,移民搬迁是刨掉穷根、减少贫困、富裕农民的一项根本举措。

  第二,通过移民搬迁整合公共资源,可以有效推进城乡公共服务均等化。山区群众居住分散,解决基础设施问题成本高、重复浪费、经济性差。陕南通过移民搬迁,促进公共财政资金与人口“两集中”,发挥资源聚集效应、探索出了加快“城”“乡”融合、促进公共服务均等化的捷径。从陕南的实践看,应该将搬迁群众相对聚集在城镇或农村新型社区,便于提高公共资源利用效率;也应将水、电、路等基础设施,文化、医疗、教育等公共服务政策和各部门涉及生态、扶贫、避灾方面的项目资金捆绑使用,做到公共财政与人口聚集同步同向,促进公共投入和服务均等化。

  第三,通过移民搬迁主动避让,可以有效解决地质灾害防治难题。地质灾害防治一般采取“跑、治、搬”的措施。“跑”比较被动,而且对险情预报要求高;采取工程治理,量大面广,需要大量资金的长期投入。更为关键的是,地质灾害具有隐蔽性强、暴发迅猛等特点,一般很难做到精准预报,而且相对地质灾害的巨大破坏力而言,工程防治效果也很有限。陕西组织群众主动从灾害多发区撤出,使群众彻底远离“灾害源”,这表明尊重自然规律、主动向大自然低头,是面对地质洪涝等自然灾害的理性选择。在欠发达地区解决地质灾害治理问题不能盲目冒进,要立足实际、充分论证,注意调动和发挥政府、群众和社会三方面的积极性,探寻有效破解难题之策,真正使群众从自然灾害困扰中走出来。

  第四,通过移民搬迁“人退林进”,可以有效促进生态功能恢复。森林是生态的重要屏障,在当前生态形势严峻的情况下,保护山区林木、植被尤为重要。陕南的经验表明,把移民

  搬迁到条件好的人口聚集区,降低对山林的过度生存依赖,才能从根本上减少人类活动对生态的扰动,保持一方净水净土。在类似地区通过移民搬迁呵护生态环境,既要注重对迁出地的生态修复,又要在移民安置区建设和管理中顺应自然、依山顺势,落实控污措施,防止造成新的污染和破坏,促进生态文明建设。

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